Projet de loi de simplification des normes locales : un satisfecit et des "points de vigilance" de la part des élus

Nouvelle étape en vue dans la chasse aux normes qui concernent les collectivités. Moins d'une semaine après la parution du "méga-décret" – lequel était constitué en fait de deux décrets et d'un arrêté (voir notre article dédié) –, la ministre de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation, Françoise Gatel, a présenté fin février aux associations d'élus locaux son projet de loi de simplification des normes applicables aux collectivités. Le Premier ministre, Sébastien Lecornu avait évoqué ce projet de texte dans une interview accordée début février à la presse quotidienne régionale (voir notre article). Et lors de la publication du méga-décret, Matignon avait diffusé un document listant les mesures devant à cette date y figurer.

À quelques jours des municipales, l'exécutif s'attire la sympathie des élus locaux avec ce texte véritablement en phase avec une préoccupation constante chez eux, celle de réduire les normes qui alourdissent la gestion publique locale. Considéré dans son ensemble, le projet de loi comporte "des propositions de bon sens" et des "allègements bienvenus de procédures", salue ainsi l'Association des petites villes de France (APVF). "Nos communes ont tout intérêt à ce que les normes soient simplifiées et limitées, parce qu'elles n'ont pas d'ingénierie", considère pour sa part Gilles Noël, vice-président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Avec "une approche globalement positive sur le texte", France urbaine – l'association représentant les grandes villes et leurs intercommunalités – juge en outre que "c’est le bon moment pour s'adonner à cet exercice, parce que les conditions politiques actuelles ne permettent pas forcément d’aller vers de grandes évolutions". 

Mesures plébiscitées

À ce stade, les maires ruraux plébiscitent la réduction du délai (de 30 à 15 ans) à compter duquel les biens faisant partie d’une succession pourront être considérés comme des biens sans maître. L'autorisation de cumuler le bénéfice de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et des subventions de la direction régionale des affaires culturelles (Drac), est aussi "quelque chose de très intéressant", se réjouissent-ils.

Les mesures allégeant les procédures de recrutement – suppression de la publication de l'avis de vacance de poste en cas de renouvellement d'un agent contractuel (voir notre article) et possibilité de délégation au maire de l’actualisation du tableau des effectifs – sont également très bien accueillies, quelles que soient les associations d'élus locaux.

PLU intercommunal, sujet sensible

De son côté, l'Agence France locale, banque détenue à 100% par les collectivités, se félicite de la présence dans le texte d'une disposition assouplissant les conditions de garantie d’emprunt des collectivités qui souscrivent des prêts auprès d'elle. Il s'agit selon elle d'"une étape importante" en vue d'une "amélioration des conditions de financement proposées aux collectivités locales".

Mais "la déception" est au rendez-vous sur le renforcement du rôle du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), en tout cas du côté des maires de petites villes. L'instance continuerait à formuler un avis purement consultatif, ce qu'ils déplorent. En outre, sur la possibilité qui serait donnée aux membres d'un syndicat ou d'une intercommunalité à fiscalité propre, si tous le souhaitent, d'élire les vice-présidents à main levée, l'association "émet des réserves", redoutant que le dispositif puisse "limiter la liberté de vote". De même, elle est hostile à l'assouplissement de la règle actuelle, considérée comme un "compromis satisfaisant", selon laquelle une seule commune peut imposer une nouvelle délibération au conseil communautaire pour arrêter un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Le gouvernement propose que ce droit soit accordé à "deux communes, ou une commune représentant plus de 50% de la population intercommunale". Bien que favorable à "la rationalisation des documents de planification", l'AMRF est également opposée à cette évolution, parce que selon son vice-président, les décisions en matière d'urbanisme doivent être "à la main du maire".

Droits de l'opposition municipale

La possibilité qui serait donnée au maire, si tous les conseillers municipaux le souhaitent, d'ajouter en début de séance du conseil municipal un point à l’ordre du jour, suscite le débat. "Une question peut survenir à la dernière minute, c'est donc de la souplesse", salue Gilles Noël. Mais les élus des petites villes, eux, s'interrogent. "Ça ne va pas dans le sens d'un renforcement des droits de l'opposition", font-ils valoir. "C'est une mesure qui nous semble risquée", réagit-on à France urbaine. Où l'on suggère que la possibilité soit "limitée aux communes de moins de 3.500 habitants, celles où les sujets d’organisation du conseil municipal peuvent être un peu plus pesants". Cela serait pertinent, selon le vice-président de l'AMRF, lequel souligne que les conseils municipaux de ces communes, issus le plus souvent d'une seule liste candidate à l'élection, "n'ont pas de regard politicien". 

D'autres sujets présents dans la dernière version du projet de loi "vont au-delà de la simplification", pointe France urbaine, qui d'ailleurs se dit "vigilante" à leur égard. Ainsi en va-t-il de la fusion prévue du schéma de cohérence territoriale (Scot) et du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) en cas "de périmètres concordants". Leur fusion devrait être seulement facultative, plaide l'association, alors qu'elle est obligatoire dans le texte. "Ces documents nous semblent de natures différentes : les Scot sont des documents d'urbanisme, tandis que les PCAET sont plutôt des documents de stratégie. Les collectivités peuvent avoir des degrés d’investissement, de préparation et d'aboutissement différents pour l'un et l'autre", précise-t-elle. 

Fusion de schémas régionaux

La fusion du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) est également rendue possible par le projet de loi, sur décision du conseil régional. Dans ce cas, le SRDEII serait "inclus" dans le Sraddet. Cette transformation ne peut pas se faire sans ignorer le rôle des métropoles, prône France urbaine. "Aujourd'hui, le code général des collectivités territoriales prévoit que lorsque des orientations du SRDEII concernent le territoire d'une métropole, elles font l'objet d'une élaboration et d'une adoption conjointe par la région et la métropole", rappelle l'association. "En cas d'absorption du SRDEII par le Sraddet, nous souhaitons voir ce principe de coconstruction maintenu et étendu", défend-t-elle. 

Alors que le projet de loi entame la série des consultations obligatoires (notamment CNEN), les associations d'élus pensent déjà à son examen parlementaire. Cette phase qui débutera en juin au Sénat devrait permettre d'enrichir le texte, notamment à la lumière de leurs attentes, espèrent-elles. France urbaine poussera par exemple en faveur de l’octroi de la protection fonctionnelle aux agents publics qui sont mis en cause dans le cadre du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, sauf dans les cas où la faute poursuivie est détachable du service.

Il est fort à parier, dans ces conditions, que le projet de loi prenne du poids, au risque peut-être de contrarier un peu l'ambition simplificatrice de départ. Françoise Gatel elle-même disait récemment espérer que les parlementaires ne cèderont à la tentation inflationniste ayant par exemple prévalu lors de l'examen du projet de loi de simplification de la vie économique – devenu une vaste voiture-balai très fourre-tout –, ce qui hypothèquerait la possibilité de "sortir le texte" dans les temps.

Le détail des mesures du projet de loi

L'avant-projet de texte comporte une quarantaine d'articles répartis en cinq titres : fonctionnement des collectivités et de leurs groupements ; gestion des ressources humaines ; gestion budgétaire, financière et commande publique ; urbanisme, environnement et planification ; services aux usagers.

Normes. Les pouvoirs du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) seront renforcés, avec un recours possible aux inspections générales de l'État. Ses missions seront élargies à l'examen de la qualité de l'évaluation de l'impact technique et financier de la norme.

Commissions d'élus. Pour les réunions des commissions d’appels d’offre et de délégation de service public, un membre titulaire absent pourra, en cas d’indisponibilité des membres suppléants, désigner un membre de l’assemblée délibérante afin que celui-ci siège à sa place.

Statuts des EPCI. Une délibération du conseil communautaire suffira pour acter la modification des statuts de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre pour des évolutions de portée limitée (hors périmètre et compétences).

Élection des exécutifs des EPCI. Si tous les membres d’un syndicat ou d’un EPCI à fiscalité propre le souhaitent, les vice-présidents pourront être élus à main levée.

Séances du conseil municipal. Si tous les conseillers municipaux présents le souhaitent, un point à l’ordre du jour pourra être ajouté en début de séance du conseil municipal (hors actes majeurs).

Remplacement d'un maire ou d'un adjoint. En cas de décès ou de démission du maire ou d’un adjoint, le conseil municipal prévu pour le remplacer, sera convoqué sous 30 jours, contre 15 jours aujourd’hui. La mesure s'appliquera aussi aux EPCI avec et sans fiscalité propre.

Élaboration du PLUi. Au moins deux communes, ou une commune représentant plus de 50% de la population intercommunale, seront nécessaires, contre une seule commune aujourd’hui, pour imposer une nouvelle délibération au conseil communautaire dans la phase où celui-ci finalise un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).

Transfert de compétence à l'EPCI. Dès le vote d'un transfert de compétence vers l’EPCI à fiscalité propre, une convention fixant les modalités juridiques et budgétaires du transfert sera prévue.

Convocations au conseil municipal. La transmission par voie électronique des convocations aux réunions du conseil municipal sera autorisée dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. 

Délégations de pouvoirs au maire. Le conseil municipal pourra déléguer au maire les décisions relevant de la mission d’autorité organisatrice de la petite enfance et l’actualisation du tableau des effectifs, hormis pour les emplois de direction et de cabinet.

Délégation d'attributions au président du conseil régional. À titre expérimental, pour cinq ans, le conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté pourra déléguer au président l’attribution de plusieurs types d'aides (pour la mobilité internationale des étudiants, pour les étudiants des formations sanitaires et sociales, pour la formation de demandeurs d’emploi en vue de leur recrutement sur des métiers en tension). Les autres régions pourront rejoindre l'expérimentation.

Conseils de développement. Les EPCI à fiscalité propre disposeront d'une plus grande liberté dans le choix de la composition des conseils de développement. L'objet de la mission de l'instance consultative sera élargi. Par ailleurs, la création d'un conseil de développement commun à plusieurs structures de coopération territoriale sera facilitée. 

Associations syndicales de propriétaires. La procédure de fusion des associations syndicales de propriétaires est précisée. La dissolution des syndicats d’assainissement de voies privés est quant à elle facilitée.

Petite couronne francilienne. Dans les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le préfet ne sera plus responsable de la police de la voie publique sur les routes à grande circulation.

Gestion des agents contractuels. La publication d’un avis de vacance de poste ne sera plus nécessaire dans le cas du renouvellement d'un agent contractuel dans les mêmes fonctions et sur le même emploi.

Concours de la fonction publique territoriale. L’épreuve orale sera supprimée pour le recrutement de certains agents territoriaux spécialisés, notamment dans les écoles maternelles.

Emplois fonctionnels. Les fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel de direction ne pourront plus bénéficier d'un congé spécial. Cette forme de cessation de fonction est ouverte actuellement dans la période des cinq années avant l'âge minimum de départ à la retraite. La mesure prendra effet "dans le mois suivant" la publication de la loi.

Mise à disposition d'un agent. La délibération de l’organe délibérant ne sera plus nécessaire pour autoriser la mise à disposition d’un agent de la collectivité vers d’autres organismes.

Secrétaires généraux de mairie. Les centres de gestion ne devront pas "veiller" à ce que les listes d’aptitude de promotion interne intègrent une part de secrétaires généraux de mairie. Cette mission qui leur était confiée par la loi du 30 décembre 2023 sur le métier de secrétaire de mairie sera supprimée en raison de sa fragilité juridique.

Préfets. Il sera confirmé que les préfets et sous-préfets ne peuvent pas adhérer à un syndicat, compte tenu de leurs missions au service de l'État. Pour "assurer leur représentation et la défense de leurs intérêts matériels et moraux", ils pourront toutefois librement constituer des associations professionnelles préfectorales nationales.

Maisons France services. Les subventions annuelles au fonctionnement d’une structure "France services" seront automatisées, en évitant la constitution systématique d’un dossier.

Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Le préfet pourra attribuer de la DETR à un projet également financé par une subvention de la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC).

Budgets annexes eau et assainissement. Les communes de moins de 3.500 habitants et les EPCI dont aucune commune membre n'a plus de 3.500 habitants pourront établir un budget unique des services de distribution d'eau potable et d'assainissement. Le seuil de population est aujourd'hui fixé à 3.000 habitants.

Compte financier unique. L’ordonnance du 12 juin 2025 relative à la généralisation du compte financier unique (CFU) sera ratifiée. En outre, quelques-unes de ses dispositions seront amendées. Ces dispositions figuraient initialement dans le projet de loi de finances pour 2026. Mais elles ont été censurées par le Conseil constitutionnel le 19 février. La loi de finances a donc été publiée, le lendemain, sans celles-ci.

Rénovation thermique. Un syndicat d’énergie pourra financer la rénovation thermique des bâtiments d’une commune non-membre, dès lors que celle-ci appartient à un EPCI à fiscalité propre membre du syndicat.

Emprunts des collectivités. Les conditions de garantie d’emprunt vont être assouplies pour les collectivités locales qui souscrivent des prêts avec l’Agence France locale.

Aires protégées. Le territoire d’une commune pourra être classé pour partie dans un parc national et pour une autre partie en parc naturel régional, ce qui n'est pas possible aujourd'hui.

Urbanisme. Le maire et le président d’intercommunalité pourront, sans nécessité de délibération, fixer les conditions de mise à disposition du public des documents en cas de modification simplifiée des documents d’urbanisme.

Logements conventionnés. L'entrée en vigueur des conventions d'aide personnalisée au logement (APL) ne sera plus subordonnée à leur publication au fichier immobilier ou à leur inscription au livre foncier.

Biens sans maître. Le délai à compter duquel les biens faisant partie d’une succession pourront être considérés comme des biens sans maître sera réduit de 30 à 15 ans. Les règles de droit civil relatives à la prescription ne s'appliqueront plus pour qu’un immeuble soit considéré comme un bien sans maître. L’administration fiscale transmettra au maire ou au président de l’EPCI les informations nécessaires pour la mise en œuvre de la procédure d’acquisition d’immeubles considérés comme des biens sans maître.

Plan climat. Pour un EPCI à fiscalité propre soumis à l'obligation d'élaborer un plan climat-air-énergie territorial (Pcaet), le schéma de cohérence territoriale (Scot) tiendra lieu de Pcaet.

Sraddet. L'objet du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) sera élargi à la définition des "objectifs en matière d’implantation des carrières". Les actuels schémas régionaux des carrières prendront donc fin. Par ailleurs, le conseil régional pourra, par délibération, "inclure" le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) "dans" le Sraddet. 

Énergie. Comme fixé par la programmation pluriannuelle de l'énergie, l'installation des stations de transfert d’énergie par pompage - qui fonctionnent avec une double retenue d'eau - sera facilitée.

Fiscalité locale. La direction générale des finances publiques transmettra chaque année aux services de l’État compétents, à l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) la liste des locaux concernés par la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et ceux qui sont vacants, et donc susceptibles d'être assujettis à la taxe sur la vacance des locaux d’habitation.

Urbanisme. L'enquête publique est supprimée pour la création d’un périmètre délimité des abords en réduction du périmètre de 500 mètres autour d’un monument historique.

Cimetières. Lors de la reprise d’une sépulture, le maire pourra faire procéder à la crémation des restes exhumés seulement "après s’être assuré, auprès de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, ou, à défaut, par tout moyen, de l’absence d’opposition du défunt à celle-ci".

Funéraire. Les démarches à domicile des personnels des opérateurs funéraires seront facilitées pour les décès survenant au domicile.

Crématoriums. L'instruction par le préfet de département de la création ou de l'extension d'un crématorium tiendra compte de "la viabilité économique du projet".

Affaires scolaires. Les communes n'auront plus l'obligation de créer une caisse des écoles. L'existence de celle-ci sera rendue facultative.

Handicap. Les démarches seront simplifiées pour certaines demandes adressées à la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Le dossier d’évaluation pour les demandes de droit simple en vue de l'obtention de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) ou de la carte mobilité inclusion (CMI) sera ainsi allégé.